海外行思 | 我们真的懂TOD吗？（之二）西雅图的两个TOD案例

可负担城市住房战略与公交优先相伴而行、彼此成就，是确保城市可持续发展的重要因素。然而，关于公交优先的分区规划能否真正提高住房负担能力，规划界一直存在争议。如果不能全面了解城市问题产生的原因，或者对问题促发的连锁反应视而不见，太教条地执行听上去还不错的主意，很容易吃亏——比如规划师常挂在嘴边的TOD。本号今天和下周将推送两篇关于TOD的文章（思考+案例），请作者带我们一起深入地看看大家似乎已经非常耳熟能详的TOD，到底如何才能成功。

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西雅图市注重低收入群体的交通需求，为低收入群体提供了多元化、有保障的乘客优惠措施。与此同时，在轨道站点周边设置保障性住房，让对票价敏感的低收入群体受益于便利的城市中心设施，无须付出额外的通勤费用和时间成本。仅仅开发公寓未必能缓解住房紧张问题，西雅图市能够利用公交优先发展策略加强住宅可负担性，得益于其住房部门优秀的领导力以及非营利性住房的合作机制。仅此一点，其他城市就未必能够效仿。

1  西雅图住房体系概况

西雅图在过去几年一直是全美最受瞩目的城市之一。它是亚马逊、微软、波音、星巴克等全球化企业的发源地（图1），如今万科、华为、海航、阿里巴巴等中国企业也陆续进驻该市。2020年由世邦魏理仕咨询公司发布的《科技人才调查报告》【报告基于科技工作岗位增长、教育水平、办公室租金、人口趋势和住房成本等13个指标对美国和加拿大的50个城市进行排名】显示，西雅图是排名第二的科技人才市场，将是下一个硅谷。这座城市正显示出无限的生机和发展潜力。

图1  大型跨国企业总部在西雅图的分布示意

随着科技企业进驻和科技人才数量猛增，城市地价上涨。2017年起，西雅图市开始了新公寓建设热潮，相伴而来的是房租一路推高，与此同时该市的房屋空置率从2017年的7.7%升至2019年的9%。今年受新冠疫情影响，大量零工经济从业人员、学生和移民人口减少，自然也影响了租房市场。如今西雅图的房屋空置率高达10.5%，市中心的空置率更是达到16%。这些空置房大都是价格昂贵的精品公寓，而且几乎全都是私有产权。

西雅图的住房体系并非完全市场化。政府十分重视对保障性住房存量的保护，以维护市中心地区的蓝领工作岗位。这些住房多由非营利住房机构经营管理，入住资格受到公众监督。另外，华盛顿州还向保障性住房开发商提供低息贷款，用于新建、收购和重建保障性住房。

考虑到市场驱动的TOD项目可能具有投机性，西雅图市政府还向较小的开发商和社区团体提供鼓励性资金，吸引他们进入房地产市场，这样就能降低房价被大开发商操纵的风险。由于小型企业主、居民和社区团体对住房项目十分关切，这有助于更好地保护地产价值。

2  TOD战略与保障性住房的联合效应

西雅图有一个都会圈级别的（Seattle Metropolitan Area）轨道交通系统。此外，该市还拥有有轨电车、大型公交车队和全国最大的轮渡系统。西雅图在2000年就确认了通过TOD战略发展城市的总体规划。过去20年，西雅图不断尝试在被选中的TOD地段鼓励产权所有者与潜在开发商合作，推出多元化的生意形式和社区活动。市政府之所以愿意为花大力气为这些地区提供项目管理和公众参与服务，是因为高住房拥有率和稳定本地房屋产权能让地区保持活力，政府通过积极推动公众参与，争取让保障性住房项目获得更多的社区和政治支持。这些努力是在房地产投机肆虐之前保持城市住房可承受的必要举措。

总体来说，西雅图市住房市场的稳定得益于住房部门优秀的领导力以及非营利住房合作伙伴关系。西雅图长期致力于监控由联邦政府出资建设管理的保障性住房存量，并稳定本地居民的住房产权。自1990年代末以来，城市住房部门一直努力尽量将有风险的房产*转为保障性住房，而不是立即流入市场。这对稳定房价有重要的作用。

* 有风险的房产指难以维持运营、可能即将流入市场的私有住房或合作住房（Co-op）。如果没有合适的政策保障，这些住房会因缺乏足够的后续维护资金或管理困难，不得不出售给出价高的开发商，从而造成房价高走。

据西雅图市政府2018年度报告，当年筹集到的1.45亿美元的住房税能保障西雅图市保障性住房未来七年的建设和维护，为西雅图最弱势群体保留近1700套保障性住房，其中交通枢纽附近的住房会得到优先保障。除了通过征税补贴保障性住房，西雅图市还通过了用于购置和修复保障性住房的优先办事通道，甚至在必要时允许紧急调动政府补助，保护可能流失的保障性住房存量。城市的奖励性区划法规也将支持轨道交通线附近房屋产权的保护【奖励性区划法规是美国针对城市目标与当下法规矛盾时给出的特殊政策。下文第二个案例中的“开发权转让计划”就属于这种情况】。

西雅图保障房建设的另一项宝贵经验是其多元化的资金来源。保障房的开发商不仅能获得政府直接的资金支持，还能通过新启动的渠道来源获得长期稳定的资本补贴，这些渠道包括邻里稳定计划（NSP: Neighborhood Stabilization Program）、气候变化援助计划（Weatherization Assistance Program）和地方住房税。另外，雷尼尔谷社区发展基金（Rainier Valley Community Development Fund）也为2013年后开发的东南轻轨走廊提供房地产融资【该基金是一个自我维持、由社区控制的金融机构，其贷款产品旨在满足小企业主的需求。通过新建和修复现有物业，为西雅图东南部的居民创造可持续的房地产开发和可负担的住房机会】。

许多西雅图领导人认为，高密度和TOD模式能最大限度地提高交通投资的经济效益，但这样做的前提是确保中低收入家庭不会因为车站附近的社区重建计划而流离失所。西雅图东南部的低收入、少数民族社区最有可能受影响，如哥伦比亚城（Columbia City）、奥赛罗（Othello）和雷尼尔海滩（Rainier Beach）。随着东南轻轨最近开通，这些社区正在经历不同程度的再投资和士绅化^[1]。

接下来通过两个案例，谈谈目前西雅图市保障性住房在TOD战略中遇到的挑战。

3  两个案例

案例1  子午线庄园：城市领导力创新融资，拯救老人公寓不稳定房产

2008年西雅图通过了北线轻轨扩展项目，北线完工后，人们从火车站到达西雅图市中心只需13分钟。振兴北线的重要节点——北门社区（Northgate neighborhood）——一直是西雅图城市领导的首要任务（图2,图3）。2008年起，城市就为北门社区注入大量公共投资，创建了新的社区中心、图书馆和公园等公共设施，并改善社区周边的交通条件。一项名为索顿广场（Thornton Place）的综合开发项目，将为该地区带来娱乐、住宅和购物商业机会。

图2  北门社区在西雅图的位置

图3  北门站将在2021年开通

子午线庄园（Meridian Manor Apartment，图4）位于北门社区的中心地带，交通便利，靠近医院、购物中心和主要地铁线路（图5）。拥有109个住宅单元，住着上百位低收入老年人。它建于1970年，由私人独资开发，由于优越的区位条件，具有不错的市场估值。

图4  子午线庄园外观

图5  子午线庄园与公交线路及未来轻轨北门站的位置关系

早期投资者当然注意到地产升值的机会，因此若要保住原先的低保户在此继续居住，需要有额外资金注入。市政府为此提供了关键融资。2011年，美国住房和城市发展部（HUD: U.S. Department of Housing and Urban Development）与当地非营利机构“住房资源集团”（HRG: Housing Resources Group）合作，保住了该地产，并帮HRG赢得了长期融资【住房和城市发展部愿意与HRG签订一项为期20年的合同，这对确保贷款至关重要】。HRG计划利用针对保障房的免税债券和4%的税收抵免，对这处房产进行再融资，用于老房子的升级改造。子午线庄园还聘请了一名全职的HUD服务协调员，每月定期组织社会和教育活动。

结果是，子午线庄园获得了140万美元的融资用于改善、更换系统，升级了公共空间和电梯。然而融资方案用于后续升级的资金依然不足，若要升级改造公寓的所有房间——包括厨房和浴室地板、橱柜和台面等更新——还面临200万美元的资金缺口。幸运的是，HRG能通过西雅图的气象计划援助计划获取35万美元的补助金，用于更新通风机、冰箱和厕所这些眼下最紧迫的任务。

虽然资金无法一次到位——这也是很多老房子面临的现实状况——但只要这些住房转让给有能力监督维护老房子的非营利住房组织，这些住房项目就可以向长期稳定的资本补贴项目申请补助，并由此保证长期可负担性。这其中包含着大量烦琐而艰苦的项目管理工作，主要由非营利性机构和城市领导者【urban/city leaders，对城市事务有重大影响的各种角色，包括各级政府、社区积极分子、商人、慈善团体、学术带头人等】共同承担。

案例2  布鲁斯特公寓：奖励性区划法和金融干预，保护保障性住房房产

布鲁斯特公寓（Brewster Apartment，图6）坐落在西雅图南湖联合社区（South Lake Union）的亚马逊（Amazon）总部区，环境很好。最近的国会山（Capitol Hill）轻轨站可通往华盛顿大学，高峰时段列车间隔为6分钟（图7）。到2020年，这个街区将成为一个TOD综合建筑体。 

图6  布鲁斯特公寓

图7  布鲁斯特公寓（左侧红点）到国会山轻轨站约1公里

布鲁斯特公寓为收入低于中等收入50%的35个低收入家庭提供租房服务，国会山社区发展公司（Capitol Hill Housing Community Development Corporation）在1994年收购了该公寓，这处房产有城市住房税和国家住房信托基金的支持，能保证其未来50年内继续作为保障性住房来运营。但回顾2008年的资本评估，会发现当时的布鲁斯特公寓租金收入有限，并没有足够的现金流来维持运营。

为了补足资金缺口，国会山社区发展公司通过申请西雅图“开发权转让计划”（TDR: Transferable Development Rights program），保住了这个项目。TDR是西雅图的创新政策，其目的是保护经济适用房，同时增加交通枢纽附近的开发强度。具体做法是，允许房地产开发商从经济适用房业主那里购买“开发余额”（即低于目前区划法规定的开发强度的部分），以换取建造超出区划法规所允许的开发量的权利。

国会山社区发展公司通过申请TDR，与私人房地产开发商Vulcan公司联手，将布鲁斯特公寓的开发余额转移到Vulcan在亚马逊新总部的开发。总部区最终有三个办公楼超出了区划法规定的高度，多出来的建筑开发量恰好是布鲁斯特公寓“转让”的开发权。Vulcan公司向国会山社区发展公司支付的开发权转让资金部分用于改善布鲁斯特公寓的财务状况，使其有更稳定的现金流，剩余部分用作物业备用金。布鲁斯特公寓现在资本充足，可以继续为中低收入家庭服务至少50年。

4  总结

运营可负担住房要具备较强的融资能力，并不单纯靠政府补贴，还要跟私人开发商、社会组织建立健康互利的合作关系。由于拥有成熟的城市领导层和非营利住房合作伙伴，西雅图市在跨机构合作方面比很多城市做得都要好。

联邦政府提供的住房补贴是西雅图可负担住房的重要资金来源，随着合同到期，先前的业主可以选择退出联邦住房计划，将房产以市场价格出售。原业主中的一部分为非营利性住房组织，其以公平为导向，一般无意退出联邦住房合同，但利润驱动型业主则可能选择退出政府计划，将房产以市场价出租或售出。

大多数非营利性住房的保护交易【指为了保护非营利性住房，促进其产权稳定的交易】都受到低收入住房税收抵免（LIHTC: The Low-income Housing Tax Credit）和华盛顿州住房信托基金（WSHTF: Washington State Housing Trust Fund）的支持。对于有风险的房产，华盛顿州一直对保障性住房有住宅税收抵免措施，可以让非营利性住宅组织在收购房屋时更有竞争力（因为交较低的税），其目的是房屋产权的稳定。此外，国家奖励倾向于投给公共交通站点附近的房产。然而，低收入住房税收抵免市场的下滑和住房信托基金资金的大幅削减，导致可用于购买和修复非营利性住房的资金明显减少。

规划界一直对于公交优先的分区规划能否提高住房支付能力存在争议。西雅图的两个案例表明，可负担住房战略与公交优先相伴而行、彼此成就，是确保城市可持续发展的重要因素。展望未来，西雅图在交通中转站附近保护可负担住房的希望将寄托在住房部门与智慧增长及环境部门的合作上。类似开发权转让这样的创新政策也将受到更多关注。

参考文献

[1] QUIGLEY L. Preserving affordable housing near transit: case studies from Atlanta, Denver, Seattle and Washington, D.C.[R]. Washington: National Housing Trust, 2010.

[2] City of Seattle Department of Planning & Development. Implementing transit oriented development in Seattle: assessment and recommendations for action[R]. 2013.

[3] City of Seattle. Capitol Hill light rail station sites urban design framework[R]. 2011.

[4] Enterprise Community Partners Inc. Preserving affordable housing near transit: Case studies from Atlanta, Denver, Seattle and Washington, D.C.[R]. 2010.

[5] BROWN D J. The HOME house project: the future of affordable housing[M]. The MIT Press, 2005.

[6] DITTMAR H, OHLAND G. The new transit town: best practices in transit-oriented development[M]. Washington, DC: Island Press, 2004.

作者：江北，加拿大英属哥伦比亚大学交叉学科博士，美国伯克利大学城市设计硕士，独立学者兼设计师，可持续生活倡导者。个人公众号“布拉格向北”（UrbanistVancouver）

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编辑、排版：张祎娴

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